李铁：什么是城镇化？ | 城市百问

编者按：

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

总第一期

本期作者：李铁 中国城市中心首席经济学家

城镇化就是农村人口向城镇转移、并在城镇长期就业和定居的过程。一般用城镇化率来说明城镇化的水平，也就是城镇人口占常住总人口的比重。

我们很多地方政府的官员、甚至一些学者长期以来对于城镇化的理解就是城市建设。虽然城市建设是城镇化进程中非常重要的任务，但是城镇化的重点是人从农村向城市的迁徙过程，重点要解决这些迁徙人口的就业和定居问题。可以说在城镇稳定就业是最重要的前提，有了稳定就业才具有在城市生存的基础，才是定居的前提。

其实中央宏观政策对城镇化的定位是非常清晰的。党的十六大报告中把城镇化的发展与繁荣农村经济相结合，党的十八大报告中，把城镇化作为新四化之一，列为国家未来发展的重要战略目标。这说明对城镇化的理解，最重要的内容之一是对乡村发展的重要意义，是建立在“减少农民，才能富裕农民”这个基本认识之上的。所以制定城镇化发展战略的初始目标，就是率先从与农村联系最紧密的小城镇寻求政策上的突破，然后就是重点解决农民工在城镇就业生活的公共服务改善问题。

理解城镇化，当然要建立在我国国情的基础上。例如，农村转移人口到底需要什么样的城市基础设施建设的条件？他们需要的就业是否能够和他们的受教育水平和就业能力相适应？他们需要的住房是否要向城镇户籍居民看齐？大规模农业人口的转移，需要的教育、医疗、社保、就业等配套公共服务如何解决？其实有太多的问题需要政府的政策来支撑。

但是对于大部分城市政府来说，他们的工作重点并不是放在所谓的农业转移人口的公共服务改善问题上，而是在城镇户籍居民的生活和就业及其他公共服务的改善上。他们把大多数的精力放在城市主城区的建设以及基础设施改造上。在招商引资的过程中试图降低土地成本，然后通过出让从农民手里征用的土地建设产业园区和开发房地产，解决招商引资的成本和城市建设问题。可能涉及到被征用土地的农民，政府需要加大力气去补偿，完成了他们的城镇化进程。但是对于与征用土地并不相干的远郊区农民和外地农民，政府觉得自己没有责任和义务动用财政资源来完善他们的公共服务，即使他们作为劳动力也参与了城市的开发和建设，他们也是在城镇长期就业的劳动力主体。

随着时间的演进和经济发展水平的提高，城市的基础设施建设水准也大幅度提高。但是由于在制定城市的发展和建设的相关政策中，我们更多地关注了主城区的居民需求，往往忽视了外来务工的农村人口的需求。导致了城市建设越来越漂亮，包容性越来越差，城市的就业和定居成本越来越高，无形地抬高了农民进城定居和就业的门槛。

在研究国际城镇化的普遍规律时，我们认识到最大的区别是绝大部分国家没有制定过有关城镇化的政策，因为人口流动和迁徙均严格按照市场规则，并没有任何制度上的限制。但是在中国，由于上个世纪五十年代末特殊的历史时期，为了在孤立的国际环境下完成国家的工业化积累，我们制定了一系列固化城乡关系的政策，限制人口和要素的流动，形成了目前制约城镇化发展的户籍制度和土地管理制度。当然有了这些制度造成的后果就是固化了城乡的利益格局，而且在改革开放之初，并没有及时打破这种制度限制，导致了城乡差距继续扩大，推进城镇化进程的体制障碍越来越明显。当这些体制障碍还没有形成固化的利益格局的时候，打破障碍的成本相对较低。但是随着城市建设水平的提高，随着基础设施供给和公共服务能力的大大改善，附加在两个居民群体上的福利差异越来越大，推进城镇化的难度也在日益增加。

回到城镇化这个定义，为什么要区别城镇化到底是要解决人口转移的相关问题，还是要搞城市建设？对于很多城市政府的官员来说，建设的目标远远大于解决人口转移的问题。而对于中央制定的宏观政策和城镇化战略来说，重点是农业转移人口的市民化进程。既然如此，理解城镇化其实并不在于定义是什么，而是在于已经形成的既定利益关系所导致的理解不同。如果我们站在现有城市居民的利益角度，把城镇化理解为城市建设，那城镇化的结果就是继续在现有城镇居民的福利上加分，继续地去做“锦上添花”的工作，而不是为农业转移人口做“雪中送炭”的工作。当然除了城乡结合部的农民需要通过利益补偿换取土地而不得不把他们纳入城镇化进程之外，对于绝大部分外来的农业转移人口，所谓的城镇化政策中的稳定就业和定居目标，则是遥不可及。如果我们把对城镇化政策理解回归到中央提出的一系列政策轨道上来，认真地对待农业转移人口市民化问题，也许才是对城镇化政策真谛的认同，而且需要做的工作是雪中送炭。更重要的是按照中国的国情和体制条件，进行一系列真正的改革。